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建立農產品目標價格制度的合理思路
http://www.toyiey.live 2014-09-26 00:00:00 中國經濟新聞網
糖酒招商網】訊

  2014年的中共中央1號文件提出逐步建立農產品目標價格制度,意義重大。建立農產品目標價格制度,需要對糧食最低收購價制度和重要農產品臨時收儲制度進行改革,但并不意味今后就要徹底取消糧食最低收購價制度和重要農產品臨時收儲制度。要提高認識,正確處理實施農產品目標價格制度與實施糧食最低收購價制度和重要農產品臨時收儲制度的關系,合理引入農產品目標價格制度。

  農產品目標價格制度不能完全替代糧食最低收購價制度

  目前我國對水稻和小麥兩種糧食實行最低收購價制度,這種制度在實踐中具有“調控價格”和“托底購銷”雙重功能。作為一種改革方案,如果建立農產品目標價格制度,可以替代其中所包含的“調控價格”功能,使市場機制更好發揮作用,同時將政策性補貼從隱含和難以控制轉變為顯性和可控,提高政府補貼資金使用的合理性與有效性,但無法替代其中所包含的“托底購銷”的功能。

  糧食最低收購價制度具有很強的“調控價格”功能,主要是調節價格水平,控制價格波動區間,保障農民獲得基本經營收益。在糧食收購時,中儲糧公司主要按糧食最低收購價收購,而加工企業和其他社會化購銷企業會根據當年糧食最低收購價確定各自的收購價,在糧食收購價實施方案啟動前會貼上邊收購,在糧食收購價實施方案實施后會貼下邊收購。對加工企業和和其他社會化購銷企業而言,糧食收購要占用大量資金,購銷風險是比較大的,除非糧食減產或存在供不應求,糧食收購價是能降低就盡量降低,即使在糧食最低收購價預案沒有正式啟動的年景,最低收購價也客觀上起到了“調控價格”作用,是市場定價的基礎,最低收購價的持續提高對保護農民利益是有好處的。

  糧食最低收購價制度還具有很強的“托底購銷”功能,主要是提供包收渠道,保證主產區農民生產的糧食能及時順利賣掉,在全國范圍內跨地區和跨年度之間進行余缺調劑,實現糧食產后物流周轉。我國農村人多地少,糧食主產區主要位于經濟欠發達的地區,總體上倉儲物流條件比較差,糧食加工企業不發達,而糧食生產受天氣和市場等多因素影響,有豐有歉,在糧食生產豐收時,容易出現地方企業不愿收購乃至競相壓級壓價的情況,形成“賣糧難”。對農民而言,糧食生產出來后能夠順利賣出去并及時獲得收入,是最重要的。實行糧食最低收購價制度后,通過中儲糧公司的介入,在糧食收購季節主要按照限定的最低收購價格實行定點收購,然后在全國范圍內跨地區和跨年度之間進行倉儲調劑和市場拍賣,幫助農民解決了在糧食豐收后地方企業倉儲物流設施不足、地方加工企業和其他社會購銷企業不愿收購乃至競相壓級壓價的難題,是國家對主產區農民利益的實質性保護和可靠性保護,也使國家掌握了成本較低的糧源,用于在全國范圍內跨地區調劑和跨年度調劑余缺,是政府防通脹、保民生和提升國際經濟競爭力的物質基礎和重要手段。

  糧食最低收購價制度的隱含缺陷是最低收購價合理定價困難,上漲容易下降難,在按最低收購價收購后需要及時組織在市場上賣掉,在政策設計不周密和國內價格持續較大幅度高于國際價格情況下,有可能扭曲市場,還有可能帶來巨大財政風險,以及出現尋租和腐敗等現象。但是,這種制度在操作上相對簡便,主要通過中儲糧公司的企業化操作就可以完成,效率比較高,在管控上也比較可靠,對農民基本經營收益的保護很有力。相比之下,農產品目標價格制度的主要功能是提供政策性補貼或市場損失補助,這種補貼具有顯性和可控的性質,可以減少市場扭曲,更好地發揮市場在資源配置中的作用,但由于中國農業以小生產為主,政府經辦工作將比較復雜,要求建立專門管理系統,要求特定生產者和特定消費者按照統一規定進行專門登記申報并接受審查,相應的交易成本和財政支出會大幅提高。

  農產品目標價格制度也不能完全替代重要農產品臨時收儲制度

  目前我國對玉米、大豆、油菜籽、棉花、糖料等重要農產品實行臨時收儲制度。這種制度與糧食最低收購價制度類似,也具有對農民生產的農產品進行“調控價格”和“托底購銷”的雙重功能。作為一種改革方案,如果建立農產品目標價格制度,可以替代其中所包含的“調控價格”功能,但無法替代其中所包含的“托底購銷”功能。

  重要農產品臨時收儲制度的主要缺陷是臨時收儲價格合理定價困難,上漲容易下降難,在臨時收儲后要及時組織在市場上賣掉,如果有合理虧損要由財政承擔,如果臨時收儲價確定不合理,有可能扭曲市場運行,擾亂不同農產品之間合理的比價和差價關系,還有可能帶來巨大的財政風險。但是在政策操作上比較簡便,主要由中央垂直管理的國有流通儲備企業和部分加工企業等組織完成,效率比較高,對農民基本經營收益的保護比較有力。相比之下,農產品目標價格制度的主要功能是提供政策性補貼,在制度設計合理的情況下,可更好地發揮市場在資源配置中的決定性作用,但政府的補貼工作非常復雜,具有重要的條件,在財政支出上可能不減反增。

  糧食最低收購價制度和重要農產品臨時收儲制度在實踐中面臨的主要問題

  我國從2004年開始建立糧食最低收購價制度,從2008年開始建立重要農產品臨時收儲制度。2005—2006年、2009年和2012年,國家啟動了秈稻最低收購價執行預案,2007年、2012年啟動了粳稻預案,2006年—2009年、2012年、2013年啟動了小麥預案。2008年、2012年和2013年,國家啟動了玉米臨時收儲,2008-2013年啟動了大豆和油菜籽臨時收儲,2011-2013年啟動了棉花和食糖臨時收儲。實行這兩個制度后,對增加農民收入、促進生產發展、保障市場供應、穩定價格水平發揮了重要作用。但在實踐中,由于國內外市場發生變化,這兩個制度的下一步實施都面臨挑戰。

  在這兩個制度中,要保證制度合理運行的隱含假設是,國內價格低于或等于國際市場進口成本價,同時國內價格的確定本身要合理,否則就可能受到國際市場沖擊。前幾年,由于國際農產品價格發生大幅波動,我國農產品價格顯著低于國際市場,國家“調控價格”主要考慮保護國內農民基本經營收益只增不減,對國際農產品價格的大幅波動及其影響估計和考慮不足,在政策操作中并沒有能實現“最低”和“臨時”。目前我國農產品市場價格普遍高于國際價格,導致農產品進口快速增長,開始形成對價格變化合理性的扭曲和國際市場沖擊,如果不及時引入對農民利益進行保護的新機制,下一步的生產發展、市場調控和政府支出將陷入進退兩難。

  引入農產品目標價格制度后農產品市場運行可能面臨的新問題

  我國目前還沒有完全建立農產品目標價格制度。建立這個制度,具有很多前置條件,需要政府做艱苦細致的努力并在方法上進行創新。作為一種改革方案,在建立制度的過程中,如果簡單放棄糧食最低收購價制度和重要農產品臨時收儲制度,農產品市場運行有可能出現新問題或者一些曾經解決的問題有可能重新出現。

  ——農產品價格波動可能增大

  這種波動對生產者、消費者、加工經營者和政府,都是不利的。影響農產品價格的因素多種多樣,農產品價格本身就容易發生波動,特別是由于農產品供給價格彈性和需求價格彈性的不一致,農產品價格的變化存在典型的“蛛網現象”,這種波動為期貨市場及投機者提供了發展機會,但對于實體市場的參加者卻并沒有實質上的好處,反而會為此承擔更多風險管理成本和交易成本。隨著農產品價格波動增大,即使不考慮必要的組織管理工作成本,政府的財政負擔也可能不減反增。

  ——農產品流通問題可能凸顯

  這種問題不僅會因為市場流通設施不健全或不完善可能產生,而且會因為市場擔心農產品價格大起大落進行觀望而加重出現。隨著農產品價格波動加大,農產品市場流通主體在經營行為上將更加謹慎,一旦農產品價格出現回落特別是有持續回落時,人們會為了控制風險而觀望,在經營上止步不前。對于那些經營能力比較弱的農產品市場流通經營主體,有可能加速破產倒閉,對農產品的高效流通產生影響,受到影響最大的是農民。

  ——國家對特定生產者或消費者的補貼政策執行存在困難

  在管控不力時可能會引發社會不滿。建立帶有直接的差價補貼性質的政策,在實際操作中會存在政策宣傳困難、操作方式復雜、基層任務繁重和農民理解欠缺等困難和問題。政府可用于補貼的資源是稀缺的,如果政府預算不到位或沒有足夠資金進行補貼,或由于政府組織、管理和監督工作量增大而行政管控能力不到位,出現補貼不落實、低效率、尋租和腐敗等,將引發農民群眾和加工流通企業的不滿。

  對引入農產品目標價格制度的幾點建議

  ——明確政策改革的方向

  農產品價格政策改革的總體思路是讓市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府的作用。要從理論上提高對農產品目標價格制度的認識,正確處理農產品目標價格制度與農產品收購市場全面放開制度、糧食最低收購價和重要農產品臨時收儲政策之間的關系,按照既要解決現實問題又要防控和解決新問題從而從根本上解決問題的原則,對現行制度的內容實行保留、取消和修改相結合,建立和完善由農產品市場價格制度、農產品最低收購價及臨時收儲制度和農產品目標價格制度組成的“三位一體”的新型管理制度整體框架。改革的政策目標,主要是彌補農產品市場價格制度和最低收購價及臨時收儲制度在設計上存在的隱含缺陷,核心是要將國家的職責放在有限政府框架內,建立專門的政策性補貼制度,將政府代表國家為主產區農民及特定消費者提供的隱含的和不確定的價格補貼轉變為顯性的和確定的直接補貼,提高補貼的精準性和可控性,實行信號的歸信號(由市場供求決定)、利益的歸利益(由政府補貼調節)。要全面考慮農產品目標價格的四大決定因素,從制度設計和政策宣傳上明確農產品目標價格及制度的科學內容。農產品目標價格由假設條件和價格水平兩個部分組成,價格對象有生產價格和消費價格兩種類型。農產品目標價格制度具體分為政策性價格下限補貼制度和政策性價格上限補貼制度。針對生產者的,主要是農產品生產價格或者農產品收購價格,在管理上主要是要確定政策性價格下限。針對消費者的,主要是農產品零售價格或者農產品購買價格,在管理上主要是要確定政策性價格上限。由于農產品價格是不斷變化的,農產品政策性價格上限和下限在實踐中需要定期或不定期進行調整。

  ——加強政府管控能力建設

  建立農產品目標價格制度是一個政府有“退”有“進”的過程,要加快建立全國統一、內容完整、書面票證和電子網絡相結合、高效運行的農產品收購票證管理系統。這個“退”的過程,主要是退出政府對農產品價格變化的直接干預或不合理干預,讓農產品價格的變化由市場供求關系決定,讓糧食最低收購價或農產品臨時收儲價可漲也可落,由國內和國際兩個市場決定。這個“進”的過程,就是要做好日常工作和應急系統基礎建設,全面加強公共財政可支付能力、政府行政管控能力建設、農民生產經營能力和國有企業服務能力。由于農產品購銷涉及稅收,國家對農民賣自產農產品免稅,在稅務部門的要求下,以中儲糧公司為代表的一些企業建立了一套票證制度,要求農民在銷售過程中提供自產證明和個人身份證,并在農民銷售后為其開具正式發票。實行這套票證制度,對于實行農產品目標價格制度非常有意義。但在實際操作中,這套票證制度的設計和執行不完善,存在很大缺陷。建議由國家財政和稅務部門牽頭,以現行的全國農業補貼管理信息系統和稅務管理信息系統為基礎,多部門參與,加強對農產品收購環節的規范管理,明確責任、分工合作、整合資源、技術支撐,建立全國統一、內容完整、書面票證和電子網絡相結合、高效運行的農產品收購票證管理系統,以此作為對農民計算和核發農產品目標價格補貼的最重要的客觀依據。

  ——逐步引入目標價格制度

  目前我國探索建立農產品目標價格制度,還只能在具備一定條件的品種和地區先試行,全面實施需要一個很漫長的過程。這些條件是,對政策性補貼容易操作和市場化流通沒有障礙的要優先實行,對政策性補貼操作困難和市場化流通體系落后的最后實行或不實行。分品種看,大體順序是棉花和大豆、生豬、糖料、油菜籽、玉米、小麥和水稻等。分地區看,大體順序是新疆、東北、廣西、其他地區。對于那些暫時不宜建立農產品目標價格制度的品種和地區,在國內市場價格明顯高于國際市場價格、國內生產發展面臨國際市場低價農產品沖擊壓力的情況下,可以通過增加對農民的糧食直接補貼、控制最低收購價或臨時收儲價漲幅乃至適當降低絕對價的辦法,解決對生產者的基本經營收益保護問題。

  ——推進調控政策組合配套

  建立農產品目標價格制度后,要繼續保留糧食最低收購價制度,但也需要進行配套改革,主要是改造其定價機制,實行國內外市場均衡定價,使定價向名副其實的“最低”回歸,僅用于保障主產區農民生產的糧食在市場低迷時能全部賣掉和在全國范圍內跨地區和跨年度之間進行余缺調劑;同時要繼續保留重要農產品臨時收儲制度,但也需要進行配套改革,主要是改造政府收儲行為和建立市場定價機制,實行國內外市場均衡定價,使收儲向名副其實的“臨時”回歸,僅用于保障主產區農民生產的重要農產品在市場低迷時能全部賣掉和在全國范圍內跨地區和跨年度之間進行余缺調劑;將糧食最低收購價制度和政府重要農產品臨時收儲制度中的政府“調控價格”的范圍進行調整和拓展,從主要考慮國內市場變化轉變為考慮國內和國際兩個市場變化相結合,從主要考慮短期變化轉變為考慮短期與中長期變化相結合,從主要考慮一般交易轉變為考慮政府財政可補貼能力、特定主體、特定交易和責任分擔相結合。

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